城鄉規劃

城鄉規劃是各級 *** 統籌安排城鄉發展建設空間布局新時期城鄉規劃編制，保護生態和自然環境，合理利用自然資源，維護社會公正與公平新時期城鄉規劃編制的重要依據，具有重要公共政策新時期城鄉規劃編制的屬性。

微信號：MeetyXiao
添加微信好友, 獲取更多信息
復制微信號

城鄉規劃是城市 *** 關于城市發展目標新時期城鄉規劃編制的決策，因此盡管各國由于社會經濟體制、城市發展水平、城市規劃的實踐和經驗的不同，城市規劃的工作步驟、階段劃分與編制 *** 也就不盡相同，但基本上都按照由抽象到具體，從戰略到戰術的層次決策原則進行。

城鄉規劃是一個綜合性學科，涉及城鄉規劃、城市規劃、區域規劃、旅游規劃、建筑設計、風景園林、農業經濟、生態環保、水利工程等專業。

城鎮規劃編制的成功經驗有哪些

改革開放以來，如何適應社會主義市場經濟體制，城市規劃體系的改革進行了大量的探索，其中更具有革命性的是控制性詳細規劃和區域城鎮體系規劃的初步形成。近幾年，深圳、廣州、南京等地進行了包括法定圖則、概念規劃等新的規劃 *** 的嘗試。廣東、江蘇、浙江、山東、安徽等省組織編制城鎮密集地區城鎮協調發展規劃，以充分發揮城市規劃對重大基礎設施布局的綜合指導功能、資源保護和利用的統籌功能、對城市間競爭合作的協調功能。這些嘗試一方面說明我國城市規劃在迅速邁進，越來越得到業內人士的共識。同時也說明城市規劃的改革在向針對性、可操作性、法定性方向發展。

1990年《中華人民共和國城市規劃法》的頒布實施，初步確立了城市規劃的法制框架。經過15年的發展，尤其是社會主義市場經濟體制不斷完善，城市規劃法的科學性、針對性、可操作性等方面存在的問題亟待調整、修改，以適應我國社會經濟新形勢的要求。建設部1991年《城市規劃編制辦法》及1995年《城市規劃編制辦法實施細則》的出臺，確立了我國城市空間規劃體系的結構框架，為我國城市規劃的編制、審批、實施管理奠定了法制基礎。但我國空間規劃體系中存在許多不完善之處，是以目標干預為主的缺少彈性的規劃，尚處于物質建設規劃階段。

回顧改革開放20余年來，與國際城市規劃體系發展歷史相比較，從中吸取經驗和教訓，尋求與社會主義市場經濟體制相適應的城市規劃體系。城市規劃的發展依靠城市規劃體系的完善，包括從法律、技術到行政手段等一系列內容的科學化、系統化、完善化。城市規劃體系由法規體系、編制體系、管理體系三部分組成，法規體系是基礎，編制體系是依據，管理體系是手段，目的是通過依法編制、實施城市規劃，促進人口、經濟、資源、環境協調可持續發展。本文在探討有關城市規劃編制體系內容的基礎上，重點對城鎮群規劃編制體系、實施管理提出若干思考。

在城市規劃編制體系中，基于城市問題的解決、區域經濟復興、區域基礎設施共建共享、環境共保、資源合理配置和利用，作為城鎮群規劃及其空間范圍的各種研究如火如荼，近幾年開展的廣州市概念規劃、合肥城市空間發展戰略規劃、江蘇省三大都市圈規劃、安徽省三大城鎮群規劃、京津冀城鄉空間發展規劃、珠三角城鎮協調發展規劃等均屬于城鎮群規劃的嘗試。

1.我國城市規劃編制體系的分析及實踐

l.1現狀及問題

我國現行的城市規劃體系包括城市規劃法規體系、城市規劃編制體系、城市規劃管理體系三方面內容。目前，我國城市規劃體系尚處于初級階段，正面臨經濟體制由計劃經濟向市場經濟體制、經營方式由粗放型向集約型轉變的兩大挑戰，以及我國加入wTO之后，來自國際方面的各種壓力和挑戰。從整體上來說，我國城市規劃體系包括理論體系、技術體系和實踐體系等均存在亟待解決的問題。首先，從理論體系來說，基礎理論缺乏，而應用理論未得到充分的發展。由于我國和西方在政治、經濟體制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方國家的模式，而應建立有中國特色的城市規劃體系的模式。其次，在技術體系方面，缺乏系統性的技術規范：規劃編制系列不完整，且無從參照；規劃的法定內容與規劃管理的銜接不夠，難以適應市場經濟下城市規劃管理的要求等。再次，從實踐體系來說，城市規劃的法律、法規不健全，現有的法律法規基本上是計劃經濟下的產物，面對市場經濟下出現的新情況、新問題，其可操作性不強；地方性法規或者不完善，或者與國家有關規定相矛盾；規劃管理方面尤其是“一書兩證”管理依據、程序有待規范，以適應投資體制改革和行政審批制度改革的需要。

2.現行城市規劃編制體系的反思

2．1區域規劃。新中國成立以來，開展過四次重要的區域規劃工作：一是20世紀50年代末期，按前蘇聯模式，以資源開發和大型工業項目區域規劃為主，在部分城市和省區開展。二是20世紀60年代，大規模的全國性各行政系統的農業區劃。三是20世紀80年代中期開始的，學習西方50～60年代的模式，從全國到各省市(個別到縣)的國土規劃。當時的國土規劃雖提出國土整治問題，但仍以資源開發、生產力與城鎮布局為中心，與西方的平衡區域生產力和城市發展的規劃有所不同。四是20世紀90年代初中期，全國各省(區)開展的省域城鎮體系規劃。重點是研究城鎮發展戰略，明確省域城鎮等級規模，職能結構、空間結構，提出基礎設施建設要求。目前，我國尚未形成

法定化、規范化的區域性綜合協調的空間規劃系列。中國面臨著經濟全球化和加入wTO的新形勢，城市之間的競爭不再僅僅表現為單個城市間的競爭，越來越表現為以核心城市為中心的區域整體間的競爭，以大城市為核心的城市群已成為具有全球化意義的城市。其次，城市進入快速發展階段，面臨經濟發展上工業化與后工業化雙重壓力，日益突出的環境問題以及資源短缺、就業壓力等，快速城市化階段城鄉發展出現的新舊矛盾的交錯，城市產業同構、低水平的重復建設和惡性競爭，客觀上需要開展區域空間規劃，研究區域經濟發展模

式和城市空間組合形式，發揮區域規模經濟和設施完備的優勢，提升區域綜合競爭力。

2．2總體規劃。城市總體規劃是對城市地域內的各類資源，特別是對城市地域內的空間資源進行的整體配置和綜合協調。我國的城市總體規劃是在20世紀50～60年代，全面學習蘇聯時期引進的，經歷了近半個世紀的發展，經歷了艱苦的探索，在理論和實踐上取得了長足的進步。1989年12月國家《城市規劃法》、1991年建設部《城市規劃編制辦法》以及相關的規范陸續出臺，為城市規劃工作的健康發展提供了法定依據和技術規范。20世紀80年至今，全國各地已經按照5年一修編的周期，進行了三輪城市總體規劃編制或修編工作。之一輪20世紀80年代的城市總體規劃是以城市建設為特征，重點是

彌補基礎設施建設欠賬，保障了隨之而來的改革開放、大規模的城市發展的基本有序進行。第二輪20世紀90年代的城市總體規劃是以城市的協調發展為特征。規劃既要保證經濟發展的需要，同時又要考慮資源、環境和可持續發展等問題。第三輪：2000年以來的城市總體規劃是以貫徹落實“五個統籌”科學發展觀，充分體現總體規劃的戰略性、前瞻性、綜合性，做好城鄉統籌區域協調發展、市域空間利用總體規劃與空間分區管治、城市綜合交通與重要基礎設施規劃布局、城市發展與項目建設時序的安排。城市總體規劃在不同經濟發展階段所表現出來的不同特點，一方面說明城市規劃的編制內容有著深刻的時代特征，另一方面說明我國的城市規劃事業漸趨成熟。但是城市總體規劃作為承上啟下的一個規劃環節，其上面的規劃層次(包括國土規劃和區域規劃)沒有明確的法律地位，表現為我國空間規劃系列不完善，直接導致城市總體規劃的編制缺乏上一層次的依據，而又與下一層次規劃缺乏良好的銜接。

為加強城市總體規劃的宏觀依據，在《城市規劃編制 *** 》中，加入了城市所在區域城鎮體系規劃的要求，并于1994年8月出臺了《城鎮體系規劃編制審批辦法》。近年來，國家為強化土地管理、保護和節約土地資源的需要，接連出臺了若干個重要文件，均涉及到總體規劃與國土規劃相協調的問題。一是國發[1996]18號文：“城市總體規劃應與土地利用總體規劃等相協調，切實保護和節約土地資源。”二是國發[1997]11號文：“城市建設總體規劃要與土地利用總體規劃相協調，用地規模不得突破土地利用總體規劃。”三是國發[2004]28號文：“切實做好土地利用總體規劃與城鄉規劃的相互銜接。”由此可見，國家對于城市總體規劃和國土規劃工作均高度重視。但是，二者在技術上存在一定的分歧，如在規劃范圍、規劃期限、用地指標控制以及用地分類等方面，均存在不完全可比的問題；同時在某些原則性問題上也存在分歧。城市總體規劃是對影響城市發展的重大問題如人口、資源、環境等進行專題研究，在此基礎上，科學確定城市性質、規模、發展方向和空間布局，統籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施。因此，新時期的總體規劃是指導城市建設發展的公共政策，而不再是單純的建設項目規劃。

2．3近期建設規劃。隨著城市總體規劃由過去的規模規劃向戰略規劃、政策規劃、控制規劃轉變，其內涵發生了較大變化。目前的總體規劃更加注重對城市發展的長遠戰略目標的研究，注重對城鄉、區域協調發展途徑的研究，注重對城市總體框架和功能的控制，注重研究城市可持續發展的問題，突出規劃強制性內容的規定，充分體現規劃的公共政策屬性。在此背景下，近期建設規劃亦發生較大變化，由過去城市總體規劃的附屬品轉向實施城市總體規劃的必要步驟，統籌安排城市近期建設項目的規模和時序。針對近期建設規劃地位和作用的轉變，國務院《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》，從端正城市建設指導思想，切實加強城鄉規劃調控作用的高度，強調了近期建設規劃的重要性。隨后建設部等9部委將做好近期建設規劃工作，作為貫徹落實國務院通知的重要內容，明確要求各級城市人民 *** 抓緊編制城市近期建設規劃。

2.城市規劃編制體系框架的設想

城市規劃編制體系框架的建構和完善，應為城鎮的發展提供長遠性、前瞻性、全局性的戰略目標和藍圖，同時還應從城市規劃實施管理角度出發，為城市的宏觀總體控制和常規性管理提供法定依據。規劃必須具備原則指導下的應變能力，以適應市場經濟下的應對性。對于不同區位、不同資源票賦、不同規模、不同職能、不同類別、不同發展階段的城市能夠區別對待。為此，城市規劃編制體系可以分為戰略規劃、規劃編制和圖則制定3大部分。戰略規劃可分為經濟社會發展戰略規劃、城鎮空間發展戰略規劃、區域城鎮協調發展戰略規劃等，為法定規劃提供前瞻性、戰略性思路和支撐。規劃編制應該分法定系列和非法定系列；圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規劃編制是圖則制定的依據，是圖則的政策、技術支撐；圖則是規劃的法律表現形式，是規劃意圖的法律化，為城市規劃的實施管理提供直接依據。

2.1規劃編制

規劃的編制以實現城市規劃的公共政策屬性，滿足規劃實施管理的需要，科學指導城市建設，促進城鄉、區域協調發展為宗旨。試圖把所有實際需要的各種類型的規劃包含在一個系列里，是不可能的，也是沒有必要的。因此，應該將整個規劃編制系列分為規劃編制法定系列和非法定系列。法定系列指各類城鎮一般均需編制的規劃，這些規劃上下層次互相銜接，是一個有機的整體，是城鎮實施規劃管理的法定依據。非法定系列是整個規劃編制體系不可缺少的組成部分，但這些規劃之間并不一定存在有機的聯系。按其深度而言，同一個規劃，可能既有屬于總體規劃層次的內容，也有屬于詳細規劃層次的內容。對于它們的類別、任務、內容和深度等不宜做統一規定，應按城鎮實際需要編制，為法定規劃的編制提供支撐。

2.1.1法定系列。包括區域空間規劃、總體規劃、近期建設規劃、分區規劃、控制規劃、詳細規劃等7層層次。從規劃的地域范圍講，區域空間規劃是市(縣)域或者跨行政區的；總體規劃、近期建設規劃和控制規劃是城鎮的；分區規劃是城市片區性的；詳細規劃是地段性的。從規劃的作用角度講，區域空間規劃是戰略性的空間結構規劃，以發揮上級 *** 的監督職能；總體規劃是城市功能控制性的用地布局空間結構規劃；近期建設規劃、分區規劃、控制規劃和詳細規劃是實施城市總體規劃的發展建設規劃，是對總體規劃的深化、細化和落實。

2.1.2非法定系列。非法定系列的規劃可以是多種多樣的，有按專業編制的，有按地區編制的，還有按有效期限編制的，不必強求統一。但這些規劃，可根據各個城鎮的特點和不同時期的需要而編制，例如城市空間發展戰略規劃、項目選址規劃、各種專業規劃、各類特定地區的規劃、重要地區的城市設計等。

2．2圖則制定

規劃管理要做到依法行政，真正能夠直接起到管理依據和作用的，主要是近期建設規劃、控制規劃和詳細規劃。戰略規劃和總體規劃是宏觀層次的規劃，是城市發展的長遠目標和整體構想，起原則指導和調控作用。近期建設規劃是總體規劃實施的階段性具體安排，具體指導城市土地有序利用和項目的科學建設；控制規劃和詳細規劃是總體規劃和分區規劃的深化，是總體規劃意圖的具體體現，應該在規劃實施中起直接的控 *** 用。為了做到這一點，必須使近期建設規劃、控制規劃和詳細規劃法制化，賦予它們“有國家強制力作保障”的法律特征。但由于規劃管理面對的是極其復雜且不斷變化的城市，規劃

必須既有原則的剛性，又有靈活的彈性。也就是使近期建設規劃和控制規劃的成果成為法定條文和圖則，使詳細規劃成為工作圖則，它們具有不同的審批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定圖則。法定圖則是在控制規劃基礎上，根據有關法規制定的，是控制規劃的法律表現形式。法定圖則是規劃管理的基本依據，實施規劃意圖的主要手段。控制規劃由于其圖紙、文字繁多，其圖紙和解釋性說明并不能直接成為法定圖則，只宜作為技術文件，成為法定圖則的說明和技術支撐。法定圖則應由有關的地 *** 規規定其法律地位、作用和審批、修改等程序，確保其法律效力的嚴肅性和權威性。同時制定其實施細則，規定法定圖則的土地分類、建筑物分組及其適宜建設的兼容性，以及土地使用強度和建筑形態要求等。法定圖則是規劃編制、規劃立法和規劃實施管理三者的結合。

2.2.2工作圖則。工作圖則是規劃管理部門日常進行規劃實施管理的工作依據，是對法定圖則的補充。工作圖則就是經過規定程序審批的詳細規劃的圖紙和文本。工作圖則更詳細地對用地性質做出安排，規定應該建什么；更具體地規定地塊的開發強度和控制指標；更詳細地規定建筑物與周邊的關系；更具體地提出建筑形態的要求等。工作圖則的土地分類可以是“國標”的小類。工作圖則是城市規劃實施管理導則。用法定圖則把必須管的管住，而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下，給行政管理以適當的靈活性，既便于操作，也可通過行政管理彌補法定圖則之不足。

3.城鎮群規劃編制框架研究

3.1城鎮群空間內涵

我國的城鎮群主要有兩種典型形式：一是以長江三角洲、珠江三角洲和環渤海地區的都市圈為代表，由自上而下的城市擴散和自下而上的農村城市化兩種力量結合而形成；二是以大城市地區為代表，特別是核心城市非農業人口超過100萬的城市地區，聚集和擴散兩種過程均十分明顯，城市邊緣組團和衛星城發育明顯，城市周邊地區與城市核心地區之間聯系緊密，城鄉一體化程度深。

3.1．1城鎮群的空間界定。城鎮群是由中心城市和外圍非農化水平較高，與中心城市存在著密切社會經濟聯系的臨接地區兩部分組成。中心城市的確定，首先需劃分出城市實體地域，凡城市實體地域內非農業人口在20萬以上可視為中心城市。對于建成區面積占市區面積10％以上的城市，將包圍中心城市的縣級行政單元作為中心縣，視其為城鎮群的組成部分。

3.1．2城鎮群的功能整合。城鎮群是由強大的中心城市及其周圍鄰近城鎮與地域共同組成的高聯系強度的一體化地域，但是并非有了強大的中心城市就能構建成功的城鎮群。以中心城市為核心組織起來的協調分工是城鎮群整體優勢確立與和諧運作的基礎。在日常城鎮群范圍內，重點是圍繞中心城市的日常生活、生產與環境職能構筑一個完整的城市功能體。在城鎮群范圍內，建立相對獨立的產業體系是實現城鎮群的戰略核心。城鎮群既可視作城鎮群體空間的基本經濟地域單元，也可視作一個基本的生態單元，其在更高層次與更大的范圍內還必須與其他城鎮群實現進一步整合。城鎮群在區域城鎮群體空間中的整合是一個復雜的過程，在此過程中會表現出更多的 *** 狀發展關系，從而形成一個更大的城鎮緊密聯系空間。若干個城鎮群間類似作用的結果就是大都市連綿帶的生成與生長。

3.2我省城鎮群規劃實踐

城鎮密集地區城鎮協調發展規劃的制定，目前在我國剛剛起步。我省城市規劃實踐方面，1996年編制了《安徽省城鎮體系規劃》，首次提出“二線三片”的城鎮空間布局形式，從理論、法定兩方面明確了我省三大城鎮群概念。近年來，城鎮群規劃在規劃界出現的頻率越來越高。我省皖中地區、皖江地區、京滬鐵路安徽沿線地區，是全省城鎮化發展較快且極具發展潛力的地區。2000年，按照省域城鎮體系規劃確定的“二線三片”空間總體布局，省建設廳組織開展了這三個地區的城鎮群布局規劃研究工作，從戰略層面明確區域城鎮布局規劃的強制性內容，指導三個地區優化城鎮空間布局和區域基礎設施建

設，協調城鄉建設，促進區域城鄉協調發展。2003年在三大城鎮群空間布局戰略規劃指導下，開展編制馬蕪銅城市群規劃。通過規劃編制和實施，實現區域整體利益和長遠利益更優，推進跨省域基礎設施共建共享、資源有效配置和利用、人居環境共保、社會經濟協調發展，率先實現全面建設小康社會的目標。經過近年的探討和發展，我省以大中城市為核心的城鎮群實際已經或正在形成中，其推動力主要來自：中心城市的迅速擴張、開發區的建設、郊區化的作用、鄉鎮企業的發展、 *** 的城鄉一體化政策和城市市場體系的建設等。其中前三種力量主要來自城市，第四種力量來自鄉村，第五、六種力量把自上

和自下的力量聯系起來，這與西方城鎮群的形成機制有所區別。城鎮群的日漸形成，迫切需要科學的規劃引導其健康發展，為區域經濟發展的增長極。

3．3城鎮群規劃編制框架

城鎮群規劃是在城市規劃編制體系框架基礎之上建立的，但又區別于城市規劃編制體系框架，因為城鎮群地域范圍有其特殊性，也有其規劃的特殊性。其規劃的主要目的是解決如何更好地發展城市，從社會經濟聯系緊密的區域角度解決城市問題。城鎮群規劃編制框架由結構性的政策規劃和發展性的開發規劃二級結構組成，與城市規劃編制體系結構框架中的規劃編制法定系列相對應。而城市規劃編制體系結構框架中的非法定系列可根據城鎮群發展的具體情況作專題研究。從整體上來說，政策規劃指導發展規劃，是發展規劃編制的依據。政策規劃和開發規劃又分別由政策規劃(開發規劃)、分區規劃、專項規

劃、重點地段規劃組成。4個層次組成政策規劃是一種結構性規劃，主要確定宏觀區域發展政策，包括區域經濟發展戰略、產業發展政策、人口就業政策、社會服務發展政策、生態環境與自然保護政策、人文與歷史保護政策等。開發規劃包括4個內容與政策規劃相對應，并分別以對應的政策規劃為依據，同時以開發規劃的上一層次為依據。就城市規劃編制來說，政策規劃(開發規劃)、分區規劃和專項規劃涉及區域規劃、戰略規劃、總體規劃3個規劃層次；專項規劃和重點地段規劃涉及總體規劃、分區規劃、控制規劃3個規劃層次。

4.城鎮群規劃實施管理

4.1.跨行政區規劃的組織管理問題

跨行政區的區域規劃．，客觀上存在一個如何統一規劃、統一管理以及統一實施的問題。能否有效地解決跨行政區區域規劃的組織管理問題，也是影響此類規劃實施效果的重要因素。在國外，解決這種跨行政區規劃的組織管理問題的普遍做法是建立相應的跨區管理機構，如“區域建設委員會”“城市聯合委員會”等。借鑒國外成功的經驗，建立跨行政區管理機構很有必要。關于跨行政區區域規劃的組織管理，還有一個重要問題，就是必須加強法制化建設。迄今為止，我國跨行政區域規劃的法制化建設仍十分落后。國外的成功經驗表明，成功的區域規劃尤其是跨行政區規劃的實施與管理，都是通過立法，具有嚴格的法制基礎。區域規劃作為對未來時空范圍內經濟、社會、人口、空間、資源、環境等方面發展協調的總體戰略，它不僅是一項技術過程，而且是一項政治過程，是一種政策行為和社會行為。

4.2行政區體制改革設想

在我國，不合理的政區體制也是造成區際利益沖突的重要因素。1980年代以來，在全國普遍推行“市帶縣”體制。“市帶縣”體制的本意是以中心城市為依托組建各種等級、各種類型的城市經濟區。由于在現有的體制背景下，市帶縣體制就其本質上講，還是地方政權的一種存在方式，是城市行政區而非經濟區。在實行市帶縣的地區，原來沒有上下級行政隸屬關系的市縣，現在卻有了明確的等級關系，故不可避免地產生一系列市縣利益沖突。從開展跨行政區區域規劃的角度看，要徹底解決這類地區的利益沖突問題，除了有關方面的改革外，還必須配合著行政區體制改革。1990年代，我國特大城市行政區劃

開始作出調整，由于我國法律規定直轄市下不能設市，所以只得采用改縣為區的 *** 。“撤縣改區”模式逐漸在全國特大城市中推行開來。但是“撤縣改區”模式存在許多弊端，一是造成城市持續向外蔓延，耕地資源大面積銳減；二是混淆了不同類型的行政區，出現假性城市化現象；三是撤縣改區有可能對原縣的社會經濟發展產生負面影響。因此，“撤縣改區”模式尚有待完善。

4.3加快區域基礎設施共建步伐

提升城鎮群的綜合競爭力，首先是加快區域性基礎設施共建步伐，它是城鎮群協調發展不可或缺的物質前提。建設過程中，一是區域性的基礎設施建設必須在城鎮群規劃和區域性專項規劃指導下進行；二是創新機制，解決好區域基礎設施建設資金；三是建立專門的區域性基礎設施建設發展基金，成立具有經濟調控能力和投資管理能力的協調機構，提高建設資金利用率。

新時期國土規劃的任務、問題及對策

摘要 新時期國土規劃的重要任務有：引導和促進發展方式轉變；科學配置資源，調整和優化經濟結構；完善制度保障，促進均衡發展；發揮導向作用，統籌經濟、社會、生態和民生全面協調發展。在新時期國土規劃中，針對保障發展與保護資源的兩難問題，要以資源環境承載力評價為基礎編制規劃；針對開發資源與保護環境的矛盾問題，應以生態文明建設統領資源節約和環境保護；針對資源環境自然分區與行政區矛盾問題，要以資源環境自然分區為規劃編制單元；針對發揮區域優勢與克服“短板”制約問題，要以資源環境功能分區規劃產業布局；針對當前與長遠的矛盾問題，要確立資源環境承載力評價前置與后評估的程序；要建立科學的規劃層級體系以處理好局部與整體關系。

十七屆五中全會提出以科學發展為主題，圍繞轉變發展方式這一主線，把保障和改善民生、提高發展的全面性、協調性、可持續性作為今后發展的主要目標。在這一轉型的關鍵時期，國家推進國土規劃編制工作，意義深遠，需要認清形勢，明確任務，分析問題，尋找對策。

一、新時期國土規劃的重要任務

如何發揮特有的功能，發揮宏觀調控作用，引導市場發揮配置資源的基礎性作用，進而引導和促進發展方式轉變，實現國土資源管理保障發展、保護資源的雙重目標，是新時期國土規劃的重要任務。

(一)運用規劃調控功能，引導和促進發展方式轉變

經濟增長靠各種生產要素起作用，首先是資源，其次是資本，第三是勞動(普通勞動)，第四是技術進步。新中國在建國初期，借鑒前蘇聯的經濟增長方式，靠資源投入、資本投入，外延增長，粗放增長。1982年國家提出把經濟發展轉到提高“效益”的基礎上，確定了到2000年國民生產總值翻兩番的目標。到2000年，國民生產總值翻兩番的目標超額實現了，但“經濟效益提高”的前提沒有實現。“九五”期間國家提出要實現兩個根本轉變，一是經濟增長方式由粗放到集約的轉變，二是計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變。21世紀，我國城市化、工業化進程加快，其中一個重要因素是很大程度上利用了從農民那里拿來的土地，大量投資，重新進入重工業化時代。加之地方官員搞形象工程、政績工程，增長方式就往回走了。

把拉動經濟增長的因素歸結為“消費、投資與出口”，來源于凱恩斯關于“總需求二總供給”公式。但凱恩斯關于經濟增長依賴于“三駕馬車”的分析是著眼于短期而非長期。若維持長期的經濟增長，就要選擇健康的發展方式，轉變過去主要依靠資源、資本投入、依靠廉價勞動以及出口(變相的資源投入和勞動投入)拉動經濟增長的發展方式，而選擇依靠科學和技術進步，以人才和技術創新為驅動，改造傳統產業，發展創新型產業，提高產品附加值，提高資源使用效率。

國土規劃要從保障發展與保護資源兩個方面，落實國家可持續發展戰略，促進發展方式的轉變。以科技創新、制度創新推動資源節約集約利用、循環利用，提高資源管理水平，提高資源使用效率，合理控制環境容量等，這是新時期國土規劃面臨的首要任務。

(二)科學配置資源，調整和優化經濟結構

十七屆五中全會提出把經濟結構戰略性調整作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向，突出了調整經濟結構對于加快轉變經濟發展方式、促進經濟長期平穩較快發展的決定性意義。

新時期經濟結構的戰略性調整涉及需求、產業、資源配置、投融資體制、城鄉區域平衡等諸多方面。經濟結構不合理的背后，反映出的是科技創新能力不強、資源配置不合理等深層次的問題。究其根本是要增強自主創新能力，實現資源合理配置，調動經濟發展的內在因素引導和促進經濟結構調整。

社會主義市場經濟體制下的資源配置，是在 *** 宏觀調控下，市場對資源配置發揮基礎性作用。我國目前存在的問題表現在兩方面，一是宏觀調控體系尚未建立，法制、法規、政策等尚不完善，更多的是采用行政手段。另一方面市場化程度還比較低，法規不健全，市場無序，行政干擾，市場發揮不了配置資源的基礎性作用。新時期的國土規劃，首先要建立和完善國土資源宏觀調控體系，同時推進市場配置資源機制，通過資源合理配置帶動產業結構調整，避免過去以產業帶動資源開發的格局，避免資源掠奪式、環境破壞式的發展方式，建設資源節約型與環境友好型社會。

(三)完善制度保障，促進均衡發展

我國地域廣闊，地區發展不平衡問題突出。首先表現為城鄉發展不平衡。改革開放以來，經濟發展迅速，城市化進程加快，資源向城市的過度集中，形成了城市和農村二元結構。解決城鄉二元結構有兩條主要舉措，加快農村現代化進程和城鎮化進程。其次表現為東、中、西部發展不平衡，不同地區的資源環境組合往往直接決定一個地區的發展方向。解決我國中、西部發展問題，應更多地考慮產業類型、產業布局是否合理，資源優勢是否更大化、劣勢最小化，GDP水平是否與當地資源環境承載力相匹配。應從長遠可持續發展的角度考慮中、西部特定資源環境條件下的科學發展。

區域均衡發展是轉型期的重要目標，是促進社會公平正義、促進社會和諧穩定的重要內容。國土規劃是統籌城鄉、統籌區域的重要途徑，也是有效途徑，在規劃中需要就縮小城鄉與東、中、西部差異采取有效政策和措施，提供制度保障。

(四)發揮導向作用，統籌經濟、社會、生態和民生全面協調發展

在不同的發展階段，經濟社會發展的目標是不同的。我國在建國初期乃至其后的一定時期，集中力量發展經濟是當時的社會基礎所決定的。改革開放初期，以經濟的快速增長為主要目標也是必然選擇。經濟快速發展，不可避免地會出現經濟結構失衡、環境破壞嚴重、財富分配不公、社會矛盾突出等問題。這時候面臨全面協調發展問題，否則經濟問題就會演化為政治問題、社會問題。

以往由于國土規劃的缺失，資源環境對于長遠發展的作用被忽視，經濟增長越快，社會矛盾越突出，生態問題越嚴重。此次轉型意味著從注重追求經濟增長轉向追求以人為本的全面發展，更加關注民生以及生態文明建設。新時期國土規劃編制應充分發揮其宏觀導向作用，立足資源環境，將資源的開發利用與產業結構、布局等更多地引向關注民生與生態文明建設，使在國土規劃框架下進行的各種專項規劃以及各類經濟發展規劃也能遵循同樣的價值取向，將經濟、社會、民生與生態文明建設協調起來。

二、新時期國土規劃面臨的問題及對策

(一)保障發展與保護資源的兩難問題——以資源環境承載力評價為基礎編制國土規劃

資源環境是經濟社會發展的物質基礎，資源環境的有限性與經濟社會發展需求的持續增長是我國當今社會發展的主要矛盾之一，既要保障經濟社會發展的物質需求，又要保護生態環境不被破壞，是國土資源管理面對的兩難問題。解決這一難題的關鍵是資源環境承載力評價，通過資源環境承載力大小來控制經濟發展速度和資源消耗強度(參見圖1)。

圖1

資源環境承載力是指在確保生態可恢復與可持續，并滿足人類需求的前提下，一個地區、一定時期內的資源環境數量與質量，能夠承載經濟、社會可持續發展需求的能力。資源環境承載力是在一定時空范圍內浮動的閥值，資源環境的數量、質量支持更低倫理道德水平下的社會需求量的更低下限值，到支持在可以預見的一定時期內逐步提高的社會需求量的更高上限值。這種閾值范圍對地區的人口數量、經濟總量、排放總量等指標都會形成制衡作用，這只是確立經濟發展速度與資源消耗強度的依據。如果突破這個閥值，必會使生態環境處于超負載的狀態中，這樣下去的結果是無法保持經濟社會長遠可持續發展。

資源環境承載力是理性發展、適度發展的科學依據。以資源環境承載力為基礎編制國土規劃是協調資源環境供給與經濟社會發展需求矛盾的重要途徑。以資源環境承載力為基礎編制國土規劃，可以確保規劃各項指標建立在最新的資源環境狀況基礎之上，既滿足當前，也能確保長遠。既能發揮區域優勢，也能促進區域間互補，促進均衡發展。

(二)開發資源與保護環境的矛盾問題——以生態文明建設統領資源節約和環境保護

資源與環境是密不可分的整體，資源寓于環境之中，環境本身也是一種資源。資源與環境之間是相互影響、相互制約的。國土規劃過程中必須把資源、環境作為一個統一體進行統籌考慮。

環境是一個空間的概念，空間本身也是一種資源。目前對環境資源的利用存在兩個層面的問題，之一是認識層面。由于對環境的資源屬性認識不足，環境價值不能全面體現，導致環境資源缺乏明確、清晰的產權。第二是實際操作層面。人們認識到使用者應該支付環境成本，但是往往只考慮到正常的環境資源使用成本，而忽略了使用資源過程中對環境造成的污染和破壞的補償成本，即只支付了一小部分環境成本而非全部。使用者在消費環境資源時造成的環境污染和破壞沒有相應的補償，其補償往往由社會承擔，導致環境成本外部化。環境資源成本外部化或低成本使用勢必會造成環境資源的浪費及過度使用。因此必須明確界定環境產權，將環境資源成本內部化，形成誰使用誰付費、誰破壞誰治理的補償機制，充分體現社會公平原則。

國土規劃需要以加強生態文明建設為指導，建立健全資源、環境成本計量標準，將資源環境使用成本納入國民經濟發展總成本，納入GDP核算體系，遏制資源環境的破壞性、掠奪性使用和過度使用。

(三)資源環境自然分區與行政區矛盾問題——以資源環境自然分區為規劃編制單元

資源環境稟賦條件有著自身存在與發展的客觀規律，具有自然的地域性特征。而目前我國經濟社會發展以行政區為單元，不同行政區的劃分往往導致資源環境自然分區的條塊分割，而行政管理體制上的分權與財政體制的分灶導致各行政區各自為政，人為的行政分割必然加劇區域經濟社會發展與資源環境之間的矛盾。具體表現在以下幾個方面：一是各行政區之間的資源分配與環境保護等方面的矛盾；二是行政區界限產生資源開發利用的不均衡；三是產業布局的區域間協調問題。

行政區與資源環境自然分區的不協調，會凸顯資源開發、環境保護與經濟社會發展之間的矛盾。國土規劃編制應以資源環境自然分區為規劃編制單元，從全國層面上確定區域國土資源開發格局，在此格局下進行各行政區的國土規劃，各行政區與資源環境自然分區交叉或者重疊的，須依全國國土規劃格局進行區域間協調，避免地方利益驅動或者地方保護的不合理開發行為。劃分資源環境自然分區，并通過資源環境承載力評價來引導和協調各區域生產力布局，應成為國土規劃編制的一項基礎性、先行性和持續性的工作。

(四)發揮區域優勢與克服“短板”制約問題——以資源環境功能分區規劃產業布局

一個區域的發展規模和強度與資源環境的協調程度，不僅取決于該區域的優勢資源環境條件，還取決于其限制性因素的制約。國土規劃如何引導各地區在“短板”因素的制約下發揮資源優勢，是實現保障發展、保護資源目標的關鍵問題。

以資源環境自然分區進行國土規劃，是以區域的資源環境稟賦為前提，是建立在資源環境承載力評價基礎上的。根據承載力評價結果劃分不同區域，確定不同區域的資源優勢與劣勢，即確定影響一個地區發展的主導性因素與限制性因素，通過功能分區對其支持經濟社會發展的功能進行合理定位，確立不同地區適合發展、不適合發展的產業類型，對可發展產業的生產規模以及布局進行總量上和空間上的控制，制定相應的生態環境補償方案，成為制定區域發展規劃、區域經濟結構調整的科學依據，既能保障適度發展，改善民生，也能有效控制對資源環境的影響，不會使“短板”更短。

(五)當前與長遠的矛盾問題——確立資源環境承載力評價前置與后評估的程序

“十二五”我國將進入新的轉型期。國土規劃需要認真思考新的發展階段當前與長遠的關系。從以往規劃的實施來看，常常出現規劃或不符合實際、規劃趕不上變化，或規劃不具法律效力不能實施。而只顧眼前，片面追求增長速度，常使規劃中長期目標提前被突破。有些地區為追求經濟增長，不執行規劃，過度開發、重復建設。解決這些問題，需要科學確定發展目標并嚴格遵照執行，而其前提是要保證國土規劃的科學性，這可以通過資源環境承載力評價前置與后評估來實現(參見圖2)。

圖2

國土規劃的編制與實施均具有法定的程序性。從科學的角度出發，應該在國土規劃編制之前先期進行資源環境承載力評價工作，使規劃目標的設定建立在資源環境承載力閥值的基礎上，既對當前資源環境開發起到限定與保障作用，也要對未來發展留有一定的彈性空間(承載力閾值的四維特征決定的)。只有國土規劃目標設定科學，才能保證國土規劃實施的法定權威性。

規劃實施是一個動態的過程，還需通過資源環境承載力監測開展后評估。國土規劃有15～20年的周期，人口、經濟增長各種指標都處在不斷變化之中，同時隨著規劃項目的不斷推進，資源環境的現實狀況相應發生改變，這種動態的變化帶來的影響是否在生態可恢復和可持續的范圍內，都需要進行監測。未來可以逐步建立起全覆蓋的國土資源動態監測信息系統，掌握最為精準的國土資源與環境狀況，以評價規劃目標是否保持在資源環境或承載的范圍之內，能夠及時進行調整。

(六)局部與整體關系問題——建立科學的規劃層級體系

國土規劃要處理好局部與整體的關系。我國區域差異大，要實現整體可持續發展目標，應首先立足區域，即采取“全國視野、區域行動”的策略。一方面要兼顧國家總體戰略與地方戰略、各行政區發展與經濟區帶發展、城市與城市群發展等之間的關系。我國幾十年來逐漸形成了沿海、沿江、以及沿鐵路交通干線的幾大經濟區帶，形成了珠三角、長三角、環渤海等幾大城市群，以這些區域的發展帶動了全國經濟的整體發展，但是也出現了區域與全國、區域內部之間的不協調問題，需要通過國土規劃從宏觀上加以約束和調控。

另一方面，需要盡快健全完善規劃體系，處理好國土規劃與專項規劃、國土規劃與經濟發展規劃之間的關系。目前我國的規劃有很多種類型，包括國民經濟和社會發展總體綱要、土地利用規劃、城鄉建設規劃、主體功能區規劃、礦產資源規劃等。各種規劃常發生重疊與交叉，相互之間缺少一個相互協調的紐帶，缺少可以進行平衡調整的依據。國土規劃是聯系國土資源與經濟社會活動的最直接紐帶，是對資源開發戰略與經濟發展戰略更高層次的布局。避開部門行政權利等因素，單從科學發展、可持續發展宏觀戰略角度，各類單項規劃或者產業規劃均應在國土規劃的框架下進行，服從國土規劃的空間布局，因為唯有國土規劃是建立在資源環境承載力的基礎之上的，這是一切發展的根本。

(原載《中國國土資源經濟》2010年11期，作者與樊笑英合作撰文)

傳統"三結構"規劃同新時期城鎮體系結構與組織規劃的區別有哪些

地域空間結構、等級規模結構、職能類型結構新時期城鄉規劃編制的“三結構”規劃新時期城鄉規劃編制，一直是我國各層次城鎮體系規劃的核心。但是，隨著經濟全球化、信息化與知識經濟發展、中國市場化制度建立，我國進入社會經濟較快發展、結構深刻轉型的新時期，傳統的“三結構”的理論范式與規劃的概念模式也面臨完善和深化。“三結構”規劃的編制、審批、實施管理過程中，對社會主義市場經濟的內在要求和經濟社會轉型時期城鎮體系規劃實施主體缺位、管理法定性不明等還缺乏認識，往往過分重視技術因素、忽視政策因素，追求目標理想、忽視階段可行和規劃實施的連續性、動態性，在表達方式、深度方面不適應管理的需要。

城鎮體系結構與組織規劃是將傳統的“三結構”規劃上升、擴展為包括制定實現結構優化的政策、措施在內的城鎮空間組織、城鎮功能組織、塘鎮規模組織規劃，并在具體內容上根據 *** 職能進行相應擴充。即傳統“三結構”規劃提出城鎮地域空間結構，規劃城鎮布局新時期城鄉規劃編制；提出城鎮職能類型結構，確定主要城鎮性質和產業發展方向新時期城鄉規劃編制；提出城鎮規模等級結構，確定主要城鎮人口規模等。而結構與組織規劃確定城鎮發展空間和重點的綜合發展空間，提出其對應的空間結構和組織結構(空間結構形成完善的對策)；確定中心城市體系和各類、各級城鎮應發展的現代功能，提出其對應的功能結構和組織結構(功能結構形成完善的對策)；確定中心鎮、一般鎮發展布局的原則、標準和中心鎮設置方案；確定主要城鎮的規劃人口指導規模，提出其對應的規模結構和組織結構(規模結構形成完善的對策)；確定城鎮建設用地總規模等。

新時期下村莊規劃有啥新特點？

當前我國正處于國土空間規劃體系變革的關鍵時期，村莊規劃有新的使命，新的理念和新的定位，過去的村莊規劃編制是以 *** 為主導，采用自上而下的模式，村民的參與度不高，實用性不強，導致鄉村地區規劃、建設、管理三者相互脫節。新時代的村莊規劃更加強調“實用性”，應體現“ *** 管用、村委好用、村民實用”三大要求。

就規劃定位而言，村莊規劃是法定規劃，其規劃范圍是行政村的全域，可以是一個行政村或者相鄰的幾個行政村合并在一起編制。從規劃深度上來看，國家文件中寫明的是詳細規劃。從內容編制上面來看，村莊規劃可能會覆蓋到一些基本內容和一些選做內容，應根據編制對象的實際情況按需編制，應編盡編，編制過程中鼓勵村民參與，開門做規劃。

綠維文旅基于十余個省（市）級村莊規劃導則的研究，認為可以從全域管控、村莊建設兩個維度，編制能用、管用、好用的實用性村莊規劃。全域管控維度主要涉及劃定村域“三生”空間的管控邊界和用途分區、細化村莊分類管控原則與策略、實施鄉村全域土地綜合整治和生態修復、探索宅基地建設管控模式等內容；村莊建設維度主要涉及基礎設施、發展鄉村特色產業空間、傳承與創新鄉土文化和建筑景觀、完善公共設施構建鄉村社區生活服務圈，搭建鄉村規劃建設共同體等內容。

綠維文旅擁有旅游規劃、城鄉規劃、風景園林設計“三甲”資質，2005年創立之初，便提出了“創意經典·落地運營”理念。是業內最早研究鄉村振興的企業，2018年出版的《鄉村振興戰略規劃與實施》受到業界好評，已重印兩次。綠維文旅作為鄉村振興戰略規劃與實施的全程服務商，具有多年的鄉村旅游規劃經驗，在縣域鄉村振興、田園綜合體、村莊規劃、鄉村旅游、農莊、酒莊、農場、民宿客棧等項目方面都具有豐富的經驗。望百度采納